2.3 Bepalen van de grondslag en de betrouwbaarheid

Doel

Doel van het informatiebeheer is dat een organisate

• Betrouwbaar is
• Als betrouwbaar gezien wordt en
• In staat is informatie te produceren of reproduceren die zo betrouwbaar is en aan eisen van authenticiteit voldoet dat zij bruikbaar is
  • voor de (bedrijfs)processen en projecten van de organisatie,
  • in rechtszaken en
  • als bron voor hergebruik en (later) onderzoek

Zie bijvoorbeeld ook punt 7 van de BurgerServiceCode:

De burger kan ervan op aan dat de overheid haar digitale zaken op orde heeft. De overheid garandeert vertrouwelijkheid van gegevens, betrouwbaar digitaal contact en zorgvuldige elektronische archivering.

Randvoorwaarden en compliance

• Het informatiebeheer moet voldoen aan wetgeving, interne regels en afspraken, normen, standaarden en kaders . Deze vorm van compliance vindt plaats binnen de archieffunctie
• De archieffunctie van een organisatie wordt vorm gegeven door het archiefsysteem, het geheel van processen, documenten, gegevens, methoden, mensen en middelen (waaronder de Records Management Applicatie en Records Management Services).
• Het informatiebeheer moet voldoen aan toetsbare kwaliteiten. Betrouwbaarheid (juistheid, volledigheid, controleerbaarheid (tijdig) beschikbaarheid), authenticiteit en duurzame toegankelijkheid staan centraal.
• Er is geen onderscheid tussen informatie in digitale - of analoge vorm.
• Gebruikers en afnemers staan bij de inrichting van het informatiebeheer centraal.
• Een archiefstuk is een archiefstuk zolang het bestaat en moet ook als zodanig worden behandeld.
• Het volgende moet altijd bekend zijn:
  • Welke informatie onder de bescherming van de Archiefwet 1995 valt
  • Wie de 'eigenaar' (de direct verantwoordelijke) is van de informatie
  • In welk(e) proces(sen) de informatie een functie heeft
  • Hoe de informatie is geregistreerd
  • Wat de waarde en de bewaartermijn van de informatie is
  • In welke vorm de informatie gedurende de wettelijk voorgeschreven bewaartermijn bewaard moet blijven
  • Waar de informatie is opgeslagen (locatie / vindplaats)
  • Hoe de informatie is opgeslagen (techniek / kwaliteit)
  • Wie toegang heeft tot de informatie (autorisatie / beveiliging)
  • De organisatie hanteert voor het informatiebeheer een consistent begrippenapparaat gebaseerd op NEN-ISO 15489.

   

  Het archiefsysteem

  • Het archiefsysteem omvat zowel niet-overgebrachte als overgebrachte archiefbescheiden.
  • Het archiefsysteem bevat de volgende processen:
    • identificeren (bepalen of het archiefbescheiden zijn);
    • waarderen (bepalen van de waarde en de bewaartermijn);
    • opnemen (in het archiefsysteem);
    • registreren (vastleggen van (primaire) kenmerken);
    • klasseren (koppelen aan proces, product, handeling, dossier);
    • opslaan (op een gegevensdrager);toegankelijk maken;
    • volgen; (procesvoortgang, rappel)
    • verwijderen (uit het archiefsysteem ten behoeve van overbrenging of vernietiging)
    • documenteren (vastleggen activiteiten)
  • De organisatie beschikt over een actueel overzicht van processen, producten, projecten, programma’s en taken in relatie tot de organisatievorm, grondslagen, de (documentaire) informatie met locatiegegevens en bewaartermijnen (= structuurplan informatiebeheer, DSP).
  • De organisatie maakt gebruik van methoden, technieken en instrumenten die voldoen aan archivistische normen. Als basis dient het archiefsysteem overeenkomstig ISO15489.
  • Als basis voor de metadata voor het archiefsysteem maakt de organisatie gebruik van NEN-ISO 23081-1, NEN 2082, ISAD(g) en ISAAR(cpf).

   

  Records management functionaliteiten (RMA, RMS)

  • De organisatie maakt ter ondersteuning van het archiefsysteem gebruik van een records management applicatie (RMA) overeenkomstig de specificaties van NEN 2082 of daaraan gelijkwaardig.
  • Applicaties voor proces- en projectondersteuning voldoen aan de specificaties afkomstig uit NEN 2082 of daaraan gelijkwaardig.

   

  Beheersverantwoordelijkheden

  • De zorgdrager blijft bestuurlijk verantwoordelijk voor de informatie ontstaan binnen de organisatorische context zolang het bestaat (tijdelijk of permanent).
  • Het beheer van informatie vindt binnen een organisatie op diverse niveaus plaats, de domeinen. Voorbeelden van domeinen zijn: dienst, afdeling, projectgroep, de medewerker.
  • Archiefbescheiden vormen de neerslag van activiteiten uitgevoerd in werkprocessen en/of projecten. De 'eigenaren’ van de werkprocessen en projecten zijn en blijven in het kader van het integrale management verantwoordelijk voor de archiefbescheiden.
  • Deze verantwoordelijkheid vervalt op het moment dat permanent te bewaren bescheiden aan de archiefbewaarplaats zijn overgedragen en op het moment dat de bescheiden feitelijk vernietigd worden.
    • De beheerder van de archiefbewaarplaats is verantwoordelijk voor de overgebrachte archiefbescheiden.
    • Een proces is afgerond op het moment dat de juridische, financiël;le en administratieve belangen van de bijbehorende archiefbescheiden zijn vervallen.
    • Een project is afgerond op het moment dat décharge is verleend aan de projectorganisatie.
  • Een deel van de informatie hoort niet tot de categorie archiefbescheiden maar is wel onderdeel van het cultureel erfgoed. Het gaat hier om audiovisuele collecties (Films, foto’s, geluidsbestanden), bibliotheek met boeken, tijdschriften, brochures etc.) en eventueel kunstcollecties. Het beheer hiervan dient op overeenkomstige wijze plaats te vinden.
  • Het onderdeel belast met de Documentaire informatievoorziening is de beheerder van het archiefsysteem tot het moment dat de gegevens worden overgedragen aan de archiefbewaarplaats.
  • Het onderdeel belast met Documentaire informatievoorziening is de beheerder van het structuurplan informatiebeheer (DSP).

   

Bekendmakingen

Er zijn, voorzover ik kan achterhalen,tot nu toe een beperkt aantal vervangingsbesluiten bekengemaakt (stand 25 oktober 2005). Het zijn er niet veel, zeker gezien het feit dat er in de periode 1 januari 1996 tot heden het nodige zal zijn geconverteerd. De gegevens over het Rijk komen van de website overheid.nl. Ik heb gezocht op 'vervanging archiefbescheiden'

Of al deze besluiten aan alle vormvereisten voldoen wordt niet duidelijk. Bijvoorbeeld in het geval van permanent te bewaren bescheiden zou een machtiging van onze minister afgegeven moeten zijn.

Opmerkelijk zijn de verschillende besluiten die genomen zijn ten aanzien van de dubbelen van de akten van de Burgerlijke Stand. Eerst zonder daarna inclusief de latere vermeldingen (kantmeldingen). Een helder beeld wat daar gebeurt krijg je niet.

Archiefbescheiden

Bekendgemaakt in

Rijk

Kwaliteitsattribuut

Authenticiteit is een kwaliteitsattribuut waardoor aangetoond kan worden

• dat de gegevens zijn wat ze beweren te zijn,
• dat ze zijn gemaakt of verzonden door de persoon of organisatie die beweert ze te hebben gemaakt of verzonden en
• dat ze zijn gemaakt en verzonden op het tijdstip als aangegeven in de gegevens.

De authenticiteit is te garanderen op het niveau van inhoud, structuur, context en techniek.

Door een stelstel van goed beheer, met afspraken, procedures en eventueel toepassen van encryptie en elektronische handtekeningen en onafhankelijke controles zal bij alle mogelijke beheershandelingen aangetoond moeten worden dat aan authenticiteit van informatie niet is getornd.

Vervangen

In dit kader is het vervangen van archiefbescheiden een van de meest risicovolle en critische processen van het informatiebeheer. Immers gegevens worden van een omgeving naar een andere overgezet. Daarom moet juist bij elk vervangingstraject het behoud van authenticiteit centraal staan. Dit kan door het correct toepassen van de Archiefwet en de bijbehorende uitvoeringsregels.

Er mag geen situatie ontstaan waarbij getwijfeld kan worden aan de betrouwbaarheid en authenticiteit van de betrokken gegevens. Als die twijfels er zijn dan loopt een organisatie het risico opgescheept te zitten met deels waardeloze informatie, die niet geschikt is voor verantwoording en bewijs maar uiteindelijk ook niet voor overbrenging naar een archiefbewaarplaats. Dit is schadelijk voor de organisatie zelf maar ook voor individuele belanghebbenden die van de informatie afhankelijk zijn.

Algemene uitgangspunten

Een (overheids)organisatie moet in het geval van verandering van de vorm van bewaring en verwerking van (een deel van) de administratie aan tenminste de volgende voorwaarden voldoen:

• Zij moet voldoen aan de eisen die gesteld worden vanuit de Archiefwet 1995.
• Zij zal de beheershandeling met het bijbehorende uitvoeringsproces grondig moeten documenteren.
• Zij moet kunnen aantonen dat de in de nieuwe vorm opgeslagen informatie identiek en gelijkwaardig is aan de in de oude vorm opgeslagen informatie.
• Zij moet kunnen aantonen dat de integriteit en de betrouwbaarheid van de informatie door beveiligingsmaatregelen zijn gegarandeerd.
• Zij moet kunnen aantonen dat zij in staat is de informatie opgeslagen in de nieuwe vorm ongeschonden te bewaren gedurende de wettelijk voorgeschreven bewaartermijn.
• Zij zal de relatie met de andere bescheiden die betrekking hebben op de betrokken informatie in stand moeten houden.
• Zij zal moeten kunnen aantonen dat externe toezichthouders / belanghebbenden akkoord gaan met de manier van bewaring en verwerking van de gegevens.
• Zij moet zich er van verzekeren of en hoe de Rechter de informatie in de nieuwe vorm als bewijs accepteert.

Een groot deel van de informatie is uit het structuurplan informatiebeheer te halen.

Juridische context

Grondslag

Voor overheidsorganen ligt het proces van vervanging vast in de Archiefwet en een aantal daarmee samenhangende besluiten en niet te vergeten de Algemene wet bestuursrecht (AWB) en in sommige gevallen de Wet bescherming persoonsgegevens.

• Archiefwet 1995 (artikel 7);

• Archiefbesluit 1995 (artikelen 6 en 8 en in relatie daarmee art 2);

• Archiefregeling (artikel 25 en in samenhang daarmee de artikelen 17, 18, 19 en 20);

• Algemene wet bestuursrecht AWB (gedeelte besluiten en bekendmaking)

• Wet bescherming persoonsgegevens WBP

Bestuursrecht

Een belangrijke punt in het Archiefbesluit is dat de zorgdrager een besluit tot vervanging in de zin van de Algemene wet bestuursrecht moet nemen. Uit artikel 6 lid 2 van het Archiefbesluit en de toelichting daarop valt te op te maken dat een dergelijk besluit bekend gemaakt moet worden. Uit het gebruik van de term bekendmaken volgt dat het bekendmakingsregime van de AWB van toepassing is. (AWB 3:40 ev.). In sommige gevallen zal ook de mogelijkheid aanwezig moeten zijn dat belanghebbenden bezwaar tegen het besluit kunnen indienen bijvoorbeeld in het geval van informatie waaruit of op grond waarvan betrokkenen rechten kunnen ontlenen. Dit alles geldt voor zowel te vernietigen als permanent te bewaren bescheiden.

Als stelregel voor het openstellen van bezwaar kan het volgende gehanteerd worden:

• Bestaat de kans dat door een besluit de rechten of plichten van een belanghebbende wijzigen dan moet hem of haar de mogelijkheid geboden worden daartegen in verweer te komen.

In het geval van permanent te bewaren bescheiden zal de zorgdrager vooraf machtiging moeten vragen aan het naast hogere bestuursorgaan. Bijvoorbeeld in het geval van een gemeente het College van Gedeputeerde Staten (provinciale archiefinspectie) en in het geval van de provincie de Minister.

Volgens de AWB treedt een besluit pas in werking als het is bekendgemaakt. Volgens diezelfde wet geldt de stelregel dat een besluit geen besluit is wanneer het niet overeenkomstig de vormvereisten is vastgesteld. Dit geldt dus ook voor het besluit tot vervanging.

Als er tegen een besluit bezwaar mogelijk is moet dat op grond van artikel 3:45 van de AWB in de bekendmaking staan. Op enkele uitzonderingen na kan tegen elk besluit bezwaar worden aangetekend. Dit zijn uitzonderingen die geen betrekking hebben op vervangingstrajecten. Een belanghebbende kan zelfs nog bij de voorzieningenrechter van de Rechtbank om een voorlopige voorziening vragen.

Het niet toepassen van artikel 3:45 kan tot gevolg hebben dat een termijnoverschrijding van een bezwaarschrift toegelaten is. Zoals dat heet het is verschoonbaar. In dat geval moet een te laat ingediend bezwaarschrift alsnog in behandeling worden genomen. Het uitgangspunt is dan wel 'niet verschoonbaar, tenzij'. Een belanghebbende moet dus een goede reden hebben voor het te laat indienen van het bezwaar.

Twijfels aan de authenticiteit

Een van de doelen van de procedures in de Archiefwet is de authenticiteit van de betrokken informatie blijvend te kunnen garanderen. In dat licht is ook een vervangingsbesluit te zien. De wetgever vondt het nodig dat een overheidsorganisatie er zelfs mee naar buiten moet treden. Je zou kunnen zeggen om te laten zien dat zij ten aanzien van het archiefbeheer haar best doet en zorgt voor betrouwbare informatie(voorziening). Dit is zeker van belang wanneer het informatie is waarmee de overheid naar buiten treedt.

In de nota van toelichting op het Archiefbesluit wordt door de minister nadrukkelijk gesteld dat zogenaamde 'routinematige conversies' ook onder de vervangingsregel vallen. Dit betekent volgens mij dat in principe ook bij 'eenvoudige' conversies van vernietigbare bestanden de term vervanging van toepassing is.

Een vervangingsbesluit bevat als bijlagen een vastgesteld plan van aanpak, de verklaringen van instemming van toezichthouders, de waardering van de gegevens, indien er er gegevens vernietigd worden een machtiging van de betrokken verantwoordelijken, een verklaring van akkoord met de acceptatietest door een onafhankelijke derde, een concepttekst van de te publiceren advertentie en indien noodzakelijk een machtiging van het naast hogere bestuursorgaan. Dit geheel bevat de kern van de informatie die nodig is de authenticiteit te waarborgen.

Punt van aandacht is dat op grond van de vervangen informatie weer besluiten genomen worden. Degene die dergelijke besluiten neemt gaat uit van betrouwbare en authentieke broninformatie. De vraag is dan in hoeverre een vervangingsbesluit onderdeel is van een keten van besluiten, besluitvormingsprocessen en bestuurshandelingen. Wanneer een besluit genomen wordt op basis van informatie die het resultaat is van een vervangingsproces, iets wat niet onwaarschijnlijk is zal aan authenticiteit toch niet getwijfeld mogen worden. (Zie ook de pagina over authenticiteit). Ligt er geen besluit met de benodigde bijlagen dan kan hier onduidelijkheid en zelfs twijfel over ontstaan.

Er zijn gevallen te bedenken waar deze onduidelijkheid en twijfels vervelende consequenties kunnen hebben voor alle betrokkenen. Denk maar eens aan het GBA of een clientsysteem van een gemeentelijke sociale dienst, de persoonsgegevens van de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND), gegevens van de Belastingdienst enzovoorts.

Alle afnemers (intern en extern) gaan er immers van uit dat de verkregen gegevens te allen tijde betrouwbaar (en dus ook authentiek) zijn.

Vragen

Kan een advocaat in een rechtzaak een beroep doen op het feit dat er twijfels zijn aan de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en authenticiteit van de gebruikte informatie omdat er geen vervangingsbesluiten zijn geweest? Hoe sterk staat hij dan?

Als bovenstaande klopt wat voor instrumenten staan een zorgdrager dan nog ter beschikking om achteraf aan te tonen dat zijn (digitale) informatie authentiek etc. is terwijl in veel gevallen de originelen al zijn verwijderd of vernietigd. Welke maatregelen moet hij dan nemen?

De opdracht tot het nemen van vervangingsbesluiten bestaat sinds 1 januari 1996. De Regeling geordende en toegankelijke staat is in 2002 van kracht geworden. Een enkele uitzondering daargelaten is weinig tot niets te merken van het bestaan van dergelijke besluiten laatstaan bekendmakingen. Op zich merkwaardig omdat er toch wel het nodige gebeurd zal zijn. De economische levensduur van een digitaal systeem is toch niet langer dan 3 - 5 jaar?

Lex inferior derogat legi superiori

(de lagere wet ontneemt de kracht aan een hogere wet)

Een ander merkwaardig feit is dat de ministeriele regeling, misschien wel onbedoeld, soepeler is met vervanging dan de wet en het besluit en dan met name op een onderdeel dat complex en vol risico's is.

In artikel 25 lid 2 van de regeling staat:

• 'Iedere conversie of migratie van digitale archiefbescheiden die niet geschiedt met inachtneming van de bij deze regeling gestelde eisen ten aanzien van de geordende en toegankelijke staat, is een vervanging in de zin van artikel 7 van de Archiefwet 1995'.

A contrario staat daar dan:

• 'Iedere conversie of migratie van digitale archiefbescheiden die niet  geschiedt met inachtneming van de bij deze regeling gestelde eisen ten aanzien van de geordende en toegankelijke staat is een vervanging in de zin van artikel 7 van de Archiefwet 1995.' 

Dit betekent dat een zorgdrager dan geen machtiging hoeft te vragen aan het College van GS of de Minister en dat een bekendmaking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht niet nodig is.

De algemene juridische regel was toch dat een lagere wet een hogere wet niet mag inperken?

Deze inperking geldt alleen voor conversie en migratie. In het geval van scanning/imaging, verfilming etc. moet de zorgdrager zich houden aan de Archiefwet.

Persoonsgegevens

Vervanging is een verwerking zoals beschreven in de Wet bescherming persoonsgegevens. Dit heeft tot gevolg dat in een aantal gevallen het nodig kan zijn expliciet aan betrokkenen te vragen of de verwerking mag. Dat kan nog lastig worden bij projecten die betrekking hebben op afgesloten bestanden.