Relatie met bestaande wetgeving

Juridische context

Grondslag

Voor overheidsorganen ligt het proces van vervanging vast in de Archiefwet en een aantal daarmee samenhangende besluiten en niet te vergeten de Algemene wet bestuursrecht (AWB) en in sommige gevallen de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en voorheen de Wet bescherming persoonsgegevens.

  • Archiefwet 1995 (artikel 7 en 2a);

  • Archiefbesluit 1995 (artikelen 6 en 8 en in relatie daarmee art 2 en Nota van Toelichting);

  • Archiefregeling (artikel 25 en in samenhang daarmee de artikelen 17, 18, 19 en 20 en artikel 26b en Nota van Toelichting);

  • Algemene wet bestuursrecht AWB (gedeelte besluiten en bekendmaking)

  • Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)

Bestuursrecht

Een belangrijke punt in het Archiefbesluit is dat de zorgdrager een besluit tot vervanging in de zin van de Algemene wet bestuursrecht moet nemen. Uit artikel 6 lid 2 van het Archiefbesluit en de toelichting daarop valt te op te maken dat een dergelijk besluit bekend gemaakt moet worden. Uit het gebruik van de term bekendmaken volgt dat het bekendmakingsregime van de AWB van toepassing is. (AWB 3:40 ev.). In sommige gevallen zal ook de mogelijkheid aanwezig moeten zijn dat belanghebbenden bezwaar tegen het besluit kunnen indienen bijvoorbeeld in het geval van informatie waaruit of op grond waarvan betrokkenen rechten kunnen ontlenen. Dit alles geldt voor zowel te vernietigen als permanent te bewaren bescheiden.

Als stelregel voor het openstellen van bezwaar kan het volgende gehanteerd worden:

  • Bestaat de kans dat door een besluit de rechten of plichten van een belanghebbende wijzigen dan moet hem of haar de mogelijkheid geboden worden daartegen in verweer te komen.

In het geval van permanent te bewaren bescheiden hoeft de de zorgdrager met ingang  van 1 januari 2013 vooraf geen machtiging te vragen aan het naast hogere bestuursorgaan. Bijvoorbeeld in het geval van een gemeente het College van Gedeputeerde Staten (provinciale archiefinspectie) en in het geval van de provincie de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Volgens de AWB treedt een besluit pas in werking als het is bekendgemaakt. Volgens diezelfde wet geldt de stelregel dat een besluit geen besluit is wanneer het niet overeenkomstig de vormvereisten is vastgesteld. Dit geldt dus ook voor het besluit tot vervanging.

Wanneer er tegen een besluit bezwaar mogelijk is, moet dat op grond van artikel 3:45 van de AWB in de bekendmaking staan. Op enkele uitzonderingen na kan tegen elk besluit bezwaar worden aangetekend. Dit zijn uitzonderingen die geen betrekking hebben op vervangingstrajecten. Een belanghebbende kan zelfs nog bij de voorzieningenrechter van de Rechtbank om een voorlopige voorziening vragen.

Het niet toepassen van artikel 3:45 kan tot gevolg hebben dat een termijnoverschrijding van een bezwaarschrift toegelaten is. Zoals dat heet het is verschoonbaar. In dat geval moet een te laat ingediend bezwaarschrift alsnog in behandeling worden genomen. Het uitgangspunt is dan wel 'niet verschoonbaar, tenzij'. Een belanghebbende moet dus een goede reden hebben voor het te laat indienen van het bezwaar.

Twijfels aan de authenticiteit

Een van de doelen van de procedures in de Archiefwet is de betrouwbaarheid en authenticiteit van de betrokken informatie blijvend te kunnen garanderen. In dat licht is een vervangingsbesluit ook te zien. De wetgever vondt het nodig dat een overheidsorganisatie er zelfs mee naar buiten moet treden. Je zou kunnen zeggen om te laten zien dat zij ten aanzien van het archiefbeheer haar best doet en zorgt voor betrouwbare informatie(voorziening). Dit is zeker van belang wanneer het om informatie gaat die ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer van de burgers.

In de nota van toelichting op het Archiefbesluit wordt door de verantwoordelijke staatssecretaris nadrukkelijk gesteld dat zogenaamde 'routinematige conversies' ook onder de vervangingsregel vallen. Dit betekent dat ook bij 'eenvoudige' conversies en migraties van op termijn vernietigbare digitale informatie de term vervanging van toepassing is en eigenlijk ook op permanent te bewaren informatie hoewel Nota van Toelichting van de Archiefregeling iets anders beweerd.

Een vervangingsbesluit bevat als bijlagen een vastgesteld plan van aanpak, de verklaringen van instemming van de toezichthouders, de waardering van de gegevens, indien er er gegevens vernietigd worden een machtiging van de betrokken verantwoordelijken, een verklaring van akkoord met de acceptatietest door een onafhankelijke derde, de tekst van de te publiceren advertentie. Dit geheel bevat de kern van de informatie die nodig is om het vervangingsproces aantoonbaar te maken en de authenticiteit van de betrokken informatie te waarborgen.

Een keten in de besluitvorming

Punt van aandacht is dat op grond van de vervangen informatie weer besluiten genomen worden. Degene die dergelijke besluiten neemt gaat uit van betrouwbare en authentieke broninformatie. De vraag is dan in hoeverre een vervangingsbesluit onderdeel is van een keten van besluiten, besluitvormingsprocessen en bestuurshandelingen. Wanneer een besluit genomen wordt op basis van informatie die het resultaat is van een vervangingsproces, iets wat niet onwaarschijnlijk is zal aan authenticiteit toch niet getwijfeld mogen worden. (Zie ook de pagina over authenticiteit). Ligt er geen besluit met de benodigde bijlagen dan kan hier onduidelijkheid en zelfs twijfel over ontstaan.

Er zijn gevallen te bedenken waar deze onduidelijkheid en twijfels vervelende consequenties kunnen hebben voor alle betrokkenen. Te denken valt aan het GBA of een clientsysteem van een gemeentelijke sociale dienst, de persoonsgegevens van de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND), onderzoeksdossiers bij de politie, OM, rechtbankdossiers, gegevens van de Belastingdienst enzovoorts.

Alle afnemers (intern en extern) gaan er immers van uit dat de verkregen gegevens te allen tijde betrouwbaar (en dus ook authentiek) zijn.

De vraag is dan ook wat er gebeurt wanneer een advocaat in een rechtzaak een beroep doen op het feit dat er twijfels zijn aan de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en authenticiteit van de gebruikte informatie omdat er geen vervangingsbesluiten kunnen worden overlegd. Hoe sterk staat hij dan? Moet de betrouwbaarheid van  overheidsinformatie (archiefbescheiden) wel of niet in rechtszaken met behulp van toeepassing van de de Archiefwet aangetoond worden. Eigenlijk gaat het hier om de beantwoording van een bijna existentiele vraag. Is de Archiefwet 1995, gezien de manier waarop deze (niet) wordt uitgevoerd, überhaupt wel serieus  te nemen.

Wanneer dat gebeurt is de vraag welke instrumenten een zorgdrager dan nog ter beschikking staan om achteraf aan te tonen dat zijn (digitale) informatie authentiek etc. is terwijl in veel gevallen de originelen al zijn verwijderd of vernietigd. Welke maatregelen moet hij dan nemen?

De opdracht tot het nemen van vervangingsbesluiten bestaat sinds 1 januari 1996. Het opstellen van verklaringen voor  migraties en conversies in het geval van permanent te bewaren gegevens is met het van kracht worden van de Regeling geordende en toegankelijke staat arhiefbescheiden in 2002 verplicht. Deze regeling is in 2010 opgevolgd door de Archiefregeling. Een enkele uitzondering daargelaten is weinig tot niets te merken van het bestaan van dergelijke besluiten laat staan van bekendmakingen. Op zich merkwaardig omdat er toch wel het nodige gebeurd zal zijn. De economische levensduur van een digitaal systeem is toch niet langer dan 3 - 5 jaar? En tussendoor worden vast wel de nodige migraties, updates, upgrades en patches uitgevoerd. Technisch en functioneel veranderen systemen immers ook regelmatig. 

Lex inferior derogat legi superiori

(de lagere wet ontneemt de kracht aan een hogere wet)

Een ander merkwaardig feit is dat de Archiefregeling als ministeriele regeling in haar nota van toelichting zodra er sprake is van conversie, migratie en emulatie de reikwijdte van de Archiefwet en het Archiefbesluit inperkt en eigenlijk een lichter regiem mogelijk maakt. Volgens de Archiefregeling is hier geen sprake van vervanging in de zin van de wet. In die gevallen kan namelijk volstaan worden met een verklaring van de zorgdrager (art 25 van de Regeling). Op zich merkwaardig in het licht van de hierboven geciteerde Nota van Toelichting van het Archiefbesluit waar elke routinematige conversie omschreven wordt als vervanging. 

Vooral bijzonder omdat deze inperking alleen geldt voor conversie, migratie en emulatie wanneer het permanent te bewaren informatie betreft. In het geval van op termijn te vernietigen informatie zijn is voor conversie, migratie en emulatie en wanneer er sprake is van scanning/imaging ('substitutie'), verfilming etc. de zwaardere regels van de Archiefwet van toepassing. Dat lijkt een omgekeerde wereld.

Conversies en migraties wel of geen vervanging

Meest bedreigende operaties voor digitale gegevens zijn conversies, migraties, updates, patches etc. omdat ze behoorlijk ingrijpend kunnen zijn. Ook het wijzigen van datamodellen of het omzetten van tekensets (ASCII naar UTF8) valt daaronder. In feite zal elke technische verwerking die ingriijpt op de integriteit van een informatieobject (document of registratie) nauwlettend gevolgd moeten worden. Formele aandacht voor dit proces zou zeker vergeleken met de aandacht die er is voor het substitueren van papier op zijn plaats zijn. Een van de mogelijkheden biedt een correcte interpretatie van artikel 7 van de Archiefwet. Echter volgens de toelichting bij de wijziging van de Archiefregeling zijn conversies en migraties echter geen vervanging in de zin van de archiefwet 1995.

Met andere woorden deze processen vallen buiten benodigde wettelijke aandacht. Merkwaardig vooral omdat overheden de route in zetten tot volledig digtaal werken (kabinetsbeleid) en dus met de anderen ook volledig afhankelijk zullen worden van de aantoonbare kwaliteiten van deze informatie.

Opmerkelijk is ook dat in een toelichting op een regeling de strekking van een besluit of een wet buiten werking wordt gesteld.

Verwerking persoonsgegevens

Met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) is een gelijksoortige relatie die ook al met de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) bestond. Vervanging van persoonsgegevens is een verwerking in de zin van de AVG. Volgens diezelfde AVG (art  9) is de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens (lidmaatschap politieke partij, vakbond, sexuele geaardheid, ed.) behoudens enkele uitzonderingen niet toegestaan. Om in lijn te komen met de Archiefwet is daar in artikel 2a opgenomen dat in die gevalllen verwerkingen die vallen onder artikel 7 van de wet wel toegstaan zijn. Nu wordt het interessant. Conversies en migraties zijn ook verwerkingen in de zin van de AVG. Conversies en migraties zijn eigenlijk vormen van vervanging, zie daarvoor ook de Nota van Toelichting op het Archiefbesluit 1995 en dus toegestaan op grond van artikel 2a van de Archiefwet 1995. Echter de Archiefregeling heeft met de stelling dat conversies en migraties niet onder het vervangingsartikel vallen tegelijkertijd artikel 2a buiten werking gesteld. Met als gevolg dat vanuit deze context conversies en migraties van in ieder geval bijzondere persoonsgegevens niet toegestaan zijn. 

Overigens is ook nog de vraag of in een aantal gevallen het nodig kan zijn expliciet aan betrokkenen te vragen of de verwerking mag. Dat kan nog lastig worden bij projecten die betrekking hebben op afgesloten bestanden.

(Geactualiseerd op 26 januari 2021)

Datum eerste publicatie: 
maandag, 21 juni 2004 - 8:30pm
Share/Deel

Elementen besluit vervanging

Besluiten waarin de vervanging van archiefbescheiden wordt gemeld moeten zodanig zijn dat duidelijk is wat er gebeurd, welke criteria worden gehanteerd, waar die criteria te raadplegen zijn.

De vormvereisten en de gewenste inhoud valt te destilleren uit de verschillende artikelen van de Archiefwet. Het besluit zal tenminste de volgende documenten als bijlage moeten bevatten:

  • Een door de opdrachtgever (zorgdrager) vastgesteld plan van aanpak of hanboek voor het vervangingsproject en/of vervangingsproces
  • Een verklaringen van instemming van de toezichthouders, bijv.controllers en de beheerder van de archiefbewaarplaats (afhankelijk van de beheersregels) omtrent de waardering van de gegevens.
  • Indien er gegevens vernietigd worden een machtiging van de daartoe geautoriseerde functionaris(sen) en de beheerder van de archiefbewaarplaats (afhankelijk van de beheersregels).
  • Een verklaring van akkoord met de acceptatietest door een bijvoorkeur onafhankelijke derde (accountant, auditor).
  • In het geval van structurele vervanging een opgave van het proces van vervanging, de manier van toetsing en borging en het beheer gedurende periode dat de betrokken gegevens bewaard moeten blijven.
  • De concepttekst van de te publiceren bekendmakingsadvertentie.
  • Een beschrijving van het bestand(deel). de bestanden, bestanddelen of systeem dat voor vervanging in aanmerking komt.

Informatiemodel:

Levenscyclus:

Datum eerste publicatie: 
vrijdag, 11 november 2005 - 10:45pm
Share/Deel

Vervanging dubbelen van de akten van de Burgerlijke Stand

Analyse besluiten CJD

geboorteregisters Gemeente Roermond Het CJD (nu Justid geheten) heeft als een van de weinige rijksinstellingen geprobeerd volgens de bepalingen van de Archiefwet kenbaar te maken dat zij de dubbelen van de akten van de Burgerlijke Stand gaat vervangen. Deze dienst heeft dat gedaan in overleg met het Nationaal Archief, die optreed namens de minister van OCW. In 2002 en 2005 zijn een drietal besluiten in de Staatscourant gepubliceerd.

Voor mij aanleiding deze besluiten eens te nader te gaan bekijken. Ik heb daarbij voornamelijk gelet wat de strekking is van de besluiten, welke informatie uit de besluiten is te halen en of aanvullende informatie via openbare kanalen, bijvoorbeeld via internet, is op te sporen. Voor dat doel heb ik een overzicht gemaakt in de vorm van een matrix waarbij de basiskenmerken van deze besluiten met elkaar te vergelijken zijn. Deze vergelijking levert een interessant beeld op.

Overzicht

Element

Besluit nr. 1

Besluit nr. 2

Besluit nr. 3

Besluit zorgdrager

2 augustus 2002

17 maart 2005

18 april 2005

Machtiging minister van OCW

20 april 2000
R&B/OSTA/2000/529

16 maart 2004
C/S/04/612

20 april 2000
R&B/OSTA/2000/529

Staatscourant

6 augustus 2002, nr.148

22 maart 2005 nr. 57

20 april 2005 nr. 76

Soort vervanging

Analoog -> analoog

Microverfilming

Analoog -> digitaal

Digitalisering

Analoog -> digitaal

Digitalisering

Vorm vervanging

Structureel

Structureel

Structureel

Methode van toetsing

Onbekend

Onbekend

Onbekend

Akten

Ja

Ja

Ja

Latere vermelding

Nee

Nee

Ja

Periode documenten

2000 – 2009

2003 – 2013

2000 - 2013

Periode verwerking

-

-

2004 – 2013

Opmerkingen

  • Citaat: ... door middel van
    microverfilming volgens de standaardeisen
    substitutieverfilming van
    het Nationaal Archief, conform het
    Handboek Dubbelen Burgerlijke
    Stand (versie april 2000)....
  • Handboek dubbelen bevat alleen criteria voor microverfilming. Inhoud niet bekend
  • Inhoud machtiging minister van OCW niet bekend
  • Omdat het om een structurele vorm van vervanging gaat zou een opmerking over periodieke en incidentele kwaliteitstoetsing (audits)op zijn plaats zijn.
  • Citaat: ... van digitalisering
    volgens de standaardeisen van
    het Nationaal Archief, conform het
    Handboek Dubbelen Burgerlijke
    Stand (versie april 2000)....
  • Handboek dubbelen bevat alleen criteria voor microverfilming. Inhoud niet bekend
  • Inhoud nieuwe machtiging minister van OCW niet bekend
  • Er zijn (nog) geen criteria voor digitalisering van het Nationaal Archief bekend
  • Omdat het om een structurele vorm van vervanging gaat zou een opmerking over periodieke en incidentele kwaliteitstoetsing (audits)op zijn plaats zijn.
  • Er wordt niet verwezen naar de circulaire van 7 mei 2004, nr 5285340/04/6 die is gemaakt ten behoeve van de digitalisering van de dubbelen bij de gemeenten terwijl hierin redelijk duidelijke instructies, richtlijnen, controleprocedures en bestandsformaten worden genoemd.
  • Zie de pagina op de site van het CJD.
  • De circulaire is daar in PDF-formaat aan te treffen.
  • Vorig besluit is niet ingetrokken
  • Citaat: ... van digitalisering volgens de
    standaardeisen van het Nationaal
    Archief, conform het Handboek
    Dubbelen Burgerlijke Stand (versie
    april 2000) .....
  • Op basis van machtiging die door de minister van OCW in 2000 bij het eerste besluit is afgegeven.
  • Inhoud machtiging niet bekend
  • Er zijn (nog) geen criteria voor digitalisering van het Nationaal Archief bekend.
  • Handboek dubbelen bevat alleen criteria voor microverfilming. Inhoud niet bekend
  • Omdat het om een structurele vorm van vervanging gaat zou een opmerking over periodieke en incidentele kwaliteitstoetsing (audits) op zijn plaats zijn.
  • Er wordt niet verwezen naar de circulaire van 7 mei 2004, nr 5285340/04/6 die is gemaakt ten behoeve van de digitalisering van de dubbelen bij de gemeenten terwijl hierin redelijk duidelijke instructies, richtlijnen, controleprocedures en bestandsformaten worden genoemd.
  • Zie de pagina op de site van het CJD.
  • De circulaire is daar in PDF-formaat aan te treffen.
  • Vorige besluiten zijn niet ingetrokken

 

En verder nog ...

Begin 2004 is het Besluit Burgerlijke Stand 1994 aangepast. De aanpassing betreft de gegevensdragers en maakt het mogelijk dat dubbelen van akten ook in andere vorm dan papier worden bewaard. In vervolg daarop is in mei 2004 door Justitie een circulaire (7 mei 2004, nr 5285340/04/6) aan de ambtenaren van de burgerlijke stand verstuurd. De strekking van deze circulaire is dat het voor de gemeenten onder bepaalde voorwaarden mogelijk is de dubbelen en de latere vermeldingen in digitale vorm aan het CJD aan te leveren. Deze voorwaarden betreffen de methode, de gegevensdragers, de bestandsformaten en de manier van kwaliteitstoetsing. Uit de circulaire valt op te maken dat de gemeenten zelf het vervangen van de dubbelen voor overdracht aan het CJD ter hand mogen nemen. Het CJD kan in dat geval de ambtenaren van Burgerlijke stand een machtiging geven om dit uit te voeren, aldus de circulaire.

De vraag is of het CJD bevoegd is een dergelijke machtiging af te geven. Het College van B en W is tot het moment van overdracht aan Almelo nog de zorgdrager voor deze dubbelen. Voor de vervanging van deze dubbelen was tot 1 januari 2013 de machtiging van Gedeputeerde Staten noodzakelijk. De zorg gaat bij de overdracht van de dubbelen en de latere vermeldingen aan Almelo over. Deze overdracht is te beschouwen als een vorm van vervreemding bij wet.
Zou de minister van Justitie wel de zorgdrager zijn op het moment dat een dubbele van een akte wordt opgemaakt dan zou het CJD mogelijkerwijs over deze bevoegdheid kunnen beschikken. De vraag is echter of deze bevoegdheid (het mandaat) voor het afgeven van dergelijke machtigingen valt binnen de termen van de drie besluiten die in de Staatscourant hebben gestaan. De besluiten zelf zeggen hier niets over. In deze besluiten staat de zinsnede 'archiefbescheiden uit Centrale Bewaarplaats– de Centrale Justitiële Documentatiedienst –' waaruit valt op te maken dat het CJD alleen gemachtigd is de vervanging uit te (laten) voeren op de in Almelo opgenomen bescheiden.

Opmerkelijk is het gegeven dat het CJD in geen van de drie besluiten naar de methode, de gegevensdragers, de bestandsformaten en de manier van kwaliteitstoetsing verwijst of heeft opgenomen. Allemaal eisen die wel aan gemeenten zijn opgelegd. Dit lijkt een klein beetje op het meten met twee maten.

Geen vervanging?

Overigens is het ook de vraag of er bij de gemeenten sprake is van echte vervanging volgens de Archiefwet. In de meeste gevallen zal in het proces slechts één papieren akte worden aangemaakt, waarna van dit exemplaar na ondertekeningen via de scanner een digitale kopie wordt vervaardigd. Er valt dan geen papieren origineel te vernietigen. In tweevoud betekent in die gevallen niet twee papieren exemplaren die beide getekend zijn maar één papieren getekend exemplaar plus één geautoriseerde digitale kopie (het dubbel). In die zin had vanuit Almelo kunnen worden volstaan met een akkoord voor een dergelijke werkwijze en het geven van de voorwaarden en specificaties van deze werkwijze.

Vervangingsbesluit

Naar mijn mening moeten besluiten waarin de vervanging van archiefbescheiden wordt gemeld zodanig zijn dat onder andere duidelijk is wat er gebeurd, welke criteria worden gehanteerd, waar die criteria te raadplegen zijn. De vormvereisten en de gewenste inhoud valt te destilleren uit de verschillende artikelen van de Archiefwet. Het besluit zal daarom tenminste de volgende documenten als bijlage moeten bevatten:

  • Een door de opdrachtgever vastgesteld plan van aanpak voor het vervangingsproject en/of vervangingsproces
  • de verklaringen van instemming van de toezichthouders, bijv.controllers en de beheerder van de archiefbewaarplaats (afhankelijk van de beheersregels) omtrent de waardering van de gegevens
  • Indien er gegevens vernietigd worden een machtiging van de daartoe geautoriseerde functionaris(sen) en de beheerder van de archiefbewaarplaats (afhankelijk van de beheersregels)
  • Een verklaring van akkoord met de acceptatietest door een bij voorkeur onafhankelijke derde (accountant, auditor)
  • In het geval van structurele vervanging een opgave van het proces van vervanging, de manier van toetsing en borging en het beheer gedurende periode dat de betrokken gegevens bewaard moeten blijven
  • de concepttekst van de te publiceren bekendmakingsadvertentie
  • een beschrijving van het bestand of systeem dat voor vervanging in aanmerking komt.
  • en indien noodzakelijk een machtiging van de minister of GS.

Twijfels

Hoewel het CJD geprobeerd heeft volgens de eisen van de wet te handelen blijven er (te) veel vragen open staan. En het gaat hier wel om de akten van de Burgerlijke Stand die een speciale status hebben. De belangen om de akten goed en duurzaam te bewaren met garanties omtrent de authenticiteit staan buiten kijf. Jammer is dat uit de openbare informatie niet echt duidelijk wordt of het proces van vervanging juridisch en technisch goed is geregeld. Daardoor kan er twijfel gaan ontstaan aan de mate van authenticiteit van de digitale kopieën die als nieuw origineel in de plaats komen of zijn gekomen van de papieren originelen. En dat kan toch niet de bedoeling zijn geweest.

Informatie

 

(beetje geactualiseerd op 5 februari 2016 en op 6 december 2022)

Informatiemodel:

Datum eerste publicatie: 
zondag, 1 januari 2006 - 7:30am
Share/Deel